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农村法律援助调查——农村基层政府、乡土伦理与法律援助的关系

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一、选题与定义
温铁军先生曾言到:“中国的根本问题在于农业,在于农村;中国的落后,中国的革命,乃至中国的未来都在于此。近代以来的一切事件、运动都源于中国的农村问题。”中国作为一个正逐步迈向现代化的发展中国家,作为一个农民仍然占人口的大多数而农村却依旧落后的“农业大国”,“三农”问题早已成为大家关注的焦点,各种关于农村的调查研究纷纷出现。
而另一方面,国家则改变其治理技术,将其治理的重心由土地转向人口,由单纯的依靠行政技术转向行政技术、法律技术等多项权力技术结合,特别是从90年代开始,党和政府提出了“依法治国”的策略,大力实行“依法治国”的政策,试图用法律规范来治理国家,于是各种法律法规纷纷出台,而相应配套的政策措施也浮出水面。基层法律援助,就是其中的一项措施。
所谓法律援助,指的是在国家设立的法律援助机构的组织、指导和统一协调下,律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员,为经济困难或特殊案件的当事人给予减免收费,提供帮助,以保障实现其合法权益,完善国家司法公正机制,健全人权及社会保障机制的一项法律制度。而在关注法律援助制度的同时,另外一个对社会弱势群体进行法律救济的制度——司法救助,即人民法院对经济确有困难的当事人提起诉讼时允许减交、免交或缓交诉讼费的行为也必须进入我们关注的视野。虽然目前的法律援助制度和司法救助制度属于两个不同的体制,分别存在两个不同的独立审查程序和标准,一个是由司法行政部门主管,一个是由法院主管,但根据2000年7月最高人民法院颁布的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》以及05年4月对该规定所作的最新解释,人民法院应让获得法律援助的人亦能够得到司法救助,这就使得法律援助与司法救助成为国家公权利机关对当事人所采取的一系列流程性的救济措施,而渐归于统一。而原先学理上的分类在新的形势下就产生一定的瑕疵与重复,因此,本次调查所关注的法律援助现状,不仅包括传统意义上的法律援助机构所采取的救济行为,亦涉及有司法救助行为。而不论是法律援助制度还是司法救助制度的设立,都是为了实现社会公平与正义,使得那些没有能力承担诉讼所需要的费用的人也能够有机会和能力来维护自己的合法权利。同时,这也是一个健全的现代社会所必需的制度设计。
现代社会是一个专业化的社会,在这样的社会中,法律、经济、政治等已经不再是每个个体都能掌握的东西,而是碎片化和集中化了的,只有少数的人能够对其中的某一部分有相当的了解与把握。这也就导致在现代社会中司法民众化与司法集中化的矛盾越来越剧烈。特别是在农村,由于农民受教育水平相对较低,基层政府权力的不明晰,以及乡土中国传统的“无讼”等伦理道德观的影响,法律所要求的公正、正义的实现面临着重重的困难。本次调查的主要目的,就是试图在农村基层政府的治理、乡土中国的传统社会伦理与基层法律援助之间建立一种联系,从而为农村法律援助的进一步施行与完善尽一份绵薄之力。
二、调查内容与范围、方法、分析单位等
本次调查目的主要可以细化为以下一些:
农村基层政府:这里的基层政府包括司法与行政两部分,主要是指县一级和乡一级的政府机关和司法派出机构,主要调查它们在一些案件中所扮演的角色以及起到的作用与影响。
乡土道德伦理:这里的乡土伦理不仅仅包括费孝通先生的“无讼”、“差序格局”等,还需要具体的深入到农村进行调查分析,进而来看这些乡土的道德伦理对于农民维护自己权利中所起的作用,以及它与基层政府运作的关系等。
本次调查将围绕着农村的基层法律援助制度以及法律援助与基层政府以及乡土道德伦理的关系而展开,主要调查农村法律援助制度实施的状况,遇到的困难,基层政府对于法律援助制度的态度,以及农村传统观念对于法律援助制度实施的影响等。
本次调查计划将在河南A市与浙江B区两地展开。河南作为目前中国人口最多的省份,农民占了人口的绝大多数,并且农村经济相对落后,农民思想相对保守,宗族势力不很发达,使得河南的农村具有很强的代表性.相比较之下,浙江由于处于东南沿海,宗族势力发达,农村经济相对较好,农民思想也相对比较开放,因此两地的特点具有比较好的互补作用,可以比较好的代表中国的农村。
基于对人力、财力和时间等因素的考虑,本次调查将主要采取个案访谈的方式,先查看地方法律援助机构和法院近几年(计划以两年为限)案卷,获得一些必要的的案件信息(以具有典型性的案件为主),这里的案件可以是获得法律援助的案件,可以是有资格申请法律援助而没有申请的案件,也可以是申请法律援助而未获得批准的案件,还可以是有理由上告却不了了之的案件(这种案件将主要通过走访农民获得)。而后查访相关案件的当事人、代理人、裁决法官、法律援助机构以及可能会介入的政府官员、农民等相关人士,以此探究基层政府、乡土伦理与现代法律援助制度之间的关系。
通过调查当事人,主要了解他们当时的心态、想法、申请法律援助或者不申请法律援助的原因,对于法律援助制度的看法和评价,对于法院的判决,案件中代理人、法官、介入的行政人员和法律援助机构的看法等。
通过调查代理人,主要了解他们接受代理的原因以及当时的想法,对于案件的认识,对于当事人、法官、介入的行政人员的看法,以及对于法律援助制度的意见和建议。
通过调查法官,主要了解他们对于案件的认识,对于法律援助制度的看法,对于有可能介入的行政人员的看法,对于农民起诉的看法等。
对法律援助机构的调查则是为了了解他们接受或拒绝申请人法律援助申请的原因及其判断的依据,对于农民申请法律援助的看法,以及他们在工作中遇到的困难等。政府等外力因素对法律援助的影响也是对法律援助机构进行调查的内容。
对于可能介入的行政人员的调查,则主要了解他们为何介入,通过何种方式介入,对农民起诉的认识,与农民打交道时的困难,对法律援助制度的认识及宣传力度,对于农民通过法律手段解决自身问题的看法,以及对“民告官”的看法等信息。
而对农民的调查,则主要是为了了解他们对于法律以及其他救济手段的看法,包括起诉、上诉、上访、法律援助等,并且通过其它的一些手段了解他们现阶段的心态,是否受到乡土伦理的影响、他们的道德伦理处于怎样一种状态等信息。
此外,本次调查还可能涉及律师事务所、检察院、人民调解员等相关的机构与人员。
三、文献综述:
法律援助制度作为维护社会公正,保障人权的重要制度,理应引起社会的重视,但由于它是近几年才兴起的,因此在查阅资料时,会发现有关这方面的研究很少,即使有,也是以法学的理论解释性书籍为主,没有太多的实践之后的调查与分析,更没有社会学或者说法律社会学方面的研究,因此可以说对它的研究具有相当重要的价值。
而从已有的文献中,我们则可以获得以下的一些信息:
1、我国法律援助制度的发展状况
“我国最早出现的从事法律援助方面的组织是武汉大学的‘社会弱者权利保护中心’,它是一家民间法律援助组织。”追溯我国法律援助事业的起源,不难发现,我国法律援助并不是诞生于北京,而且,它也不是由政府率先组织成立的。
1996年11月,全国第一家由政府成立的法律援助中心在广州诞生了,并颁布了相关的法律规定。其后,全国各地也都相继成立了法律援助机构并出台了相应的地方性法规。但是,另一个问题很快就显现了出来,就是由于各地均是根据各自的实际情况而制定法律援助法规,不可避免地会出现某种冲突,因此,亟须出台一部全国性的统一法规来实现法律的一致性。“随着《法律援助条例》的颁布实施,我国法律援助事业步入了崭新的阶段,进入了法律化的阶段”。
法律援助的性质的定义问题.“《法律援助条例》首次宣布法律援助是政府的责任,而不是律师的责任。这就是一个不小的进步。”很多学者和法律工作者都强调,法律援助是政府的责任而非律师的责任. 法律援助中心的主要职责或者说其在法律援助过程中发挥的主要作用在于接受、审查法律援助案件材料,然后根据情况和法律规定指定律师或法律工作者为受援者提供法律服务,更多的体现其在法律援助事务中所发挥的把关和协调作用。
2、法律服务工作者的知识或专业结构                      
法律援助生长的客观基础,是低收入群体的法律需求,以及小额财产案件的低收益与消费律师服务的高成本之间的矛盾。这一基础不会因为其他的外界条件而动摇,法律援助机构在很长的时期内都有其生存的土壤。但是,我国的基层法律工作者究竟处于怎样一种状况呢?有调查表明,湖北某市的46名法律工作者中(包括法律援助的工作者),大学学历的1名,大专学历的有20名,中专学历的有3名,高中学历的有8名,未注明学历的有14名,女性只有1名,且属于办理临时证。调查组随机调查了17位法律工作者,就他们在从事法律服务工作者这一职业以前的工作经历进行了调查,结果表明:有11人在从事法律服务行业以前没有从事过其他职业,其余几位从事过计算机维修、园林业、工商行政管理或曾在部队服役。法律工作者在整体上讲都处于从高中到大专这一文化层次,尤其以大专为主。根据我们的问卷调查,从事法律工作的人员结构具有一定的流动性,而且出少入多,可以认为在一定层次的文化群体中这一职业是人们愿意从事的职业,或者说这一职业在特定的社会群体中是有其生命力的。访谈显示,对于从高中到大专毕业的学生来说,成为法律工作者常常是其优先考虑的几种职业之一。但《法律援助条例》明确规定,法律援助的工作者必须是专业法律人员,因此,对法律援助工作者的规范化选拔和管理也是一大问题。
但最主要的,也最应该引起重视的是我国现阶段法律援助制度的不足和必须改进的地方。我国的法律援助工作虽取得了显著成绩,但由于此项制度起步较晚,加之一系列主、客观因素的限制,在司法实践过程中常常出现执行不力的状况,具体表现在律师中普遍存在着不愿承担或不认真履行法律援助义务的现象,法院在指定辩护人时经常遇到律师事务所之间、律师之间相互推诿以及审批程序复杂繁琐等问题。其中主要问题有:
   (1)法律援助的供需矛盾突出。随着法律援助工作的不断深入和宣传的日益广泛,社会对法律援助的需求不断扩大。法院指定的辩护案件越来越多,公民要求法律援助的事项也逐渐呈现法律援助工作者应接不暇之势。
   (2)法律援助经费严重短缺。目前国家每年拨付的法律援助经费比较少,远远低于发展中国家的平均水平。经费短缺,严重制约着法律援助的发展,特别是在一些经济欠发达地区,法律援助机构的组建和法律援助经费的筹集十分困难。出于经费的考虑法院基本上只是为受援助对象缓交诉讼费用,减免的特别少。
   (3) 救助范围过窄。民事诉讼中,诉讼费减、免、缓交诉讼费只是法律援助一个重要的部分,当事人在诉讼中遇到法律阻却事由,以及无法通过自己的能力行使诉权保护合法权益时,往往无法得到相应的司法救助。
   (4) 救助对象与救助标准不明确。救助对象究竟是弱势群体中的低收入者、老弱病残者,还是贫困线以下者?收入高却在诉讼前陷入困难者、诉讼中无能力保护自己合法权利者,是否可以得到法律援助与司法救助,目前法律规定不明确。
   (5)法律援助工作发展失衡,地域性差别大。由于经济发展的不平衡,东部沿海地区的法律援助资金相对充实,工作开展的也相对较好;而西部与内陆欠发达地区,由于法律援助资金匮乏,工作很难有效开展,也很难受到领导的重视和人民的认可。
此外,对《法律援助条例》还缺乏深入宣传。许多群众对法律援助的范围、性质、内涵不清楚,需要援助的人不知如何用法律援助维权,而一些人又认为凡是打官司都可以找司法局免费安排一名律师,因此还需进一步加强宣传。要加强各相关部门的协调配合,《法律援助条例》明确规定,法律援助是政府的责任,因此政府应加强各部门的协调配合。要提高律师的素质,增强服务意识。律师对法律援助案件要尽职尽责,维护受援方的合法权益。要加强对法律援助案件办理质量的跟踪监督,确保案件办理质量。
从文献的阅读中我们可以看到,中国的法律援助制度尽管已经有了相当的发展,但是还是有待改进与完善的。我国目前的法律援助制度和西方尚存在一定的距离,也无法很好的满足人民特别是弱势群体的需要。但是法律援助制度在实践中的问题到底是不是仅仅是像法学家所思考的那样,可以如此笼统的概括的呢?它在实践中的问题到底出在什么地方呢?这些问题都有待于进一步的研究,特别是社会学与法学相结合的研究。
在这方面,北京大学傅郁林博士后的《中国基层法律服务状况考察报告》,可以说是一个从法学视角对农村法律服务状况进行研究的优秀调查报告。他从法学的角度出发,分别对东部、西部、中部的四座城市进行了考察(有一座尚未考察完毕),从不同的方法和路径出发,分析了基层法律服务所、司法局、基层法院、律师事务所和法律援助机构、当事人、人民调解员等单位。他的考察比较全面,分析也比较透彻,考察的路径与方法也很值得我们学习,但是也有一些地方是与本组的考察不同的。首先,傅先生的考察主要研究的是基层法律服务,特别是基层法律服务所的兴衰等,而本组的调查则针对的是法律援助,并从法律援助入手调查基层政府与乡土伦理,考察方向有所差距,具有很强的针对性。其次,本组考虑到人力与物力的有限性,主要使用个案访谈的方法,虽然较傅郁林先生的方法显得比较单一,但是对于更具有操作性,可以更好的了解个体的想法,而不会掺杂进过多的政治思路。也就是说,本组的调查跟傅先生的调查虽然有一些相类似的地方,但是更多的是差异,这也是本次调查的价值所在。
四、理论假设:
本次调查以基层政府的行政治理、乡土中国的传统伦理和农村法律援助制度为切入点,主要试图研究三者之间的关系,是一种整合还是一种紧张?
一方面,我们可以看到,我国自建国以来,就是以行政治理、军事管辖为统治手段,其治理术由军队转向土地再转向现在的人口,但是治理的方式却没有发生根本的变化,仍然坚持一种相对单一的统治方式,从行政领域到司法领域都没有从根本上改变建国以来建立的那种单一的模式。时代在向前发展,改革开放以后,中国的经济迅速发展,加入WTO以后,中国经济更是拥有了前所未有的发展机遇。但是九十年代以后,农村经济却没有得到实质的转变,或者说农村经济的发展并没有跟上整体发展的步伐,城乡二元结构并没有被打破反而更加明显,中国社会的多元化趋势日益显著。在基层的农村,随着人民公社的取消,村民自治制度的实行,以及人民法院等机构的重新有效的独立运作,“派出法庭”的产生等一系列的措施,使得县、乡一级基层政府行政司法手段得到一些改善,政府的治理思路有了很大的转变,但同时政府之间没有更为明确的职责分工,基层政府更多的是为经济发展而不是为公共事业服务,各种基层的司法、行政矛盾逐渐突现,甚至导致中央的一些文件也无法得到有效的贯彻执行。因此,在这样一种情况之下,法律援助制度在仍然相对贫困的农村是否得到有效的实施?政府机关是对法律援助的实施提供了有效的帮助,还是在“拖后腿”?法律援助制度的实行是否有利于基层司法与行政的高效化、多元化,是否对基层政府有效地实行“依法治国”有所帮助?这些问题都还有待通过研究去解答。
另一方面,尽管建国以后特别是改革开放以后中国农村发生了翻天覆地的变化,农民的认识和思想都有所改变,但是城乡二元结构并没有完全被打破,农村熟人社会的结构没有改变,因此乡土中国的传统意识在一定程度上仍然是有其继续存在的土壤的。而乡土伦理的“无讼”、“差序格局”,以及家族意识等往往使得农民与农民之间、农民与企业之间、以及农民与政府之间的矛盾都往往不会采取诉讼的形式解决,更多的解决方法往往是通过人民调解员或私下解决。但是现在传统伦理究竟在多大程度上影响着中国的农村?这种传统伦理对于法律援助真的是一种阻碍吗?农民不选择诉讼解决纠纷真的只是因为经济的原因吗?农民对于法律援助是怎样认识的呢?农民在多大程度上了解法律援助制度,愿意借助这一政策呢?这一系列的问题都有待通过调查去了解。
而在调查以前,本组将预设着三者之间是存在着一种张力的。当然这种预设并不等于说本组成员将先入为主的以这种思想为主导去调查研究,而是从现有的文献,特别是经过实证调查研究的一些资料来看三者之间的关系还是以一种张力为主的,比如多元化的社会对于单一行政司法治理方式的冲击;地方自治与分权对于中央集权制的挑战;熟人社会的未完全瓦解和法律专业化使得法律在实施过程中面临各种的尴尬与无奈;资源的日益集中化使得一些特权阶层开始逐渐产生而导致法律在一些地方无法实行或让步与金钱和权力等。
当然以上的理论仅仅是一种假设,事实是否真的如此尚且有待于我们进一步的研究。但是我们认为,仅仅像在文献综述中所看到的那种纯理论式的研究以及有限的实证研究是不足以发现中国现阶段法律援助制度的不足以及引起这种不足的真正原因的。法律条文的实施,与政治,经济,地方社会的特殊情况都会存在着有机的联系,因此法学必须在社会学的支持下,进行实地的考察,才能有效的发现问题的实质,进而得出一些有价值的解决问题的方法。
五、实证考察:
五、(一)调查初期概况:
五、在河南省A县和浙江省B区,我们从当地政府那里得到了这样的一些信息:
五、A县位于河南省的北部,有人口近46.5万人,其中农业人口约占80%。由于交通便利,自然条件优越,因此经济发展迅速,绝大部分农民早已经解决了温饱问题,但是受整个地区经济发展的影响,这个地区农民的生活离小康水平还有很大一段距离。2008年A县的GDP为20余亿元。A县法院每年约承办案件为700余起,其中涉及法律援助的案件约占10%,也就是70起左右,这些涉及法律援助的案件多集中在赡养、抚养、宅基地纠纷等领域。2008年减、免、缓交诉讼费达到近14万元。同时,需要我们注意的另外一个重要的数据是A县财政每年给司法局的办公经费为20000元左右。
五、B区为县级区,位于浙江省中部地区,人口约60万,其中农业人口较少,仅占总人口的5%左右。由于交通便利,地理位置优越以及其他有利因素,经济发达。2008年B区的GDP达130亿元左右。B区法院2008年共审理案件约为7000余件,其中涉及法律援助的案件为70余件,即仅占总数的1%左右,减、免、缓交的费用约为11万元。司法局的法律援助中心每年可以得到约20000元的经费。 
五、从这样两组数据的初步对比之中,我们可以看到,经济水平的差距导致了公众对于是否以法律武器解决问题、是否申请法律援助等都产生了一定的影响。两个法院每年批准的法律援助案件,以及涉及的经费大致相同,看上去给人一种全国的法律援助状况都很相似的假象。随着调查的深入进行,我们看到了这个假象背后的蕴含的危机--我国法律援助实施状况依旧令人担忧,“法律援助依旧需要援助”!
五、(二)调查进行中
五、A县的司法局的办公场所坐落在一个有着十几间平房的小院里,大多数房子的外部墙壁凋敝不堪,如果没有人指引,很难让人相信这是一个县级政府的司法行政机关。房间里桌椅破旧,粉尘四布,还同时弥漫着发霉的味道。房内除了电灯以外唯一的电器--电扇据说还是司法局长从家里带来的!A县的司法局长告诉我们,A县县政府每年仅仅拨给司法局20000元经费,根本连日常的开支都很难维持,更不用说实行有效的法律援助了。而法院所提供的数据虽然属于法律援助中的司法援助范畴,但不属于司法局管辖,完全是法院的援助行为。A县司法局法律援助中心根本不敢经常性地进行涉及物质层面的法律援助,而绝大多数是停留在法律咨询等初级层面上,因为他们进行援助的经费相当部分来源于自己的腰包,尤其对一些涉及金额较大的案件,他们更是无能为力。这位负责人还告诉我们,困难不仅仅来自于资金方面,人力的匮乏也导致了法律援助工作无法顺利的开展。而另一方面,国家明文规定的律师的法律援助义务不能得到有效的承担与履行,大多数法援中心以外的律师对待司法局指派的案件采取了敷衍了事的态度,有时一个案子仅用一天就可以完成,转而去代理那些可以得到经济利益的案件。
五、而我们也有幸在当天看到了这样的一个求援者,当这位残疾人前来寻求法律援助中心的帮助时,援助中心的同志很热情地的接待了他,并且为他提供了各种各样的建议,但是当他提出申请法律援助中心为他提供代理律师等要求时,法律援助中心的同志歉意地告诉他:“您没有贫困证,不符合法律援助申请条件,我们能够给与您的帮助仅仅是一些建议等。”但是我们看到法律援助条例上明确地规定着: “申请法律援助的当事人,具备下列情形之一的,可以优先获得法律援助:申请人为残疾人,未成年人,老年人等特殊对象的”后来法律援助中心的负责人叹惋地告诉我们:“这样的情况实在是太多了,我们实在是没有力量去帮助他们,而只能是以各种各样的借口拒绝。……”
至此,A县的法律援助状况似乎已经渐渐明了,但是当我们去调阅案卷,进一步取得资料时,却又意外地得到了另一种情况:A县法院的司法救助中所减免和缓交的14万元中多是以缓交为主,减免的每年仅为一至二起!也就是说,在A县,司法救助所能够给与的诉讼费等方面的优惠也并不是像前面法院提供的数据那般的令人欣喜的。
事实上在A县我们可以看到的基本情况是:由于资金的缺乏,法律援助中的重要组成部分——行政部门的法律援助基本没有得到有效的实施。而在司法救助方面,则是多以缓交诉讼费为主,不可能完全实现其司法救助的功能,但是相对于行政部门的法律援助来说,法院显然已经竭尽其所能了。
2. 在B区所看到的另一幅景象:
同样是司法局,B区的司法局显得漂亮而又宏伟的多,崭新的楼房,独立的院子,房间里都装有空调和电脑,一切都是A县司法局人员所不敢想象的。而法律援助中心并不在司法局内,而是在两个地方,都是位于写字楼内的独立办公室。而法律援助机构每年能单独得到20000元的经费,一切都显得那么的乐观。但是隐藏在乐观背后的,却是另外的一幅情景!法律援助中心的代理律师告诉我们,每年他都要接100多起案件,而B区的法律援助律师却只有他一个人,只有在他实在忙不过来的时候,司法局才会考虑另外找人协助其工作。每年尽管有20000元的经费,但是对于他来说,每件案子却仅仅能够得到100元的车水费(如果是其他执业律师被指定代理,就可以拿到500元代理费),而这在经济发达的B去,根本是杯水车薪,因此他代理案件时行路是用的是自己的车,饮食等开销也都是自付,那100元的代理费他从来没有去领过。但这背后有着特殊的要素支撑,由于他信仰佛教,且家资殷实,他仅仅是将法律援助看作是积德行善,而不是自己的谋生手段。因此每一桩案件,这位律师都是尽心尽力地去办,但是资金问题,人力问题都使他身心俱疲,唯一支持他的,是他所作的工作给他带来的荣誉和心理上的满足。一方面,我们庆幸于当地能有这样一位积德行善的做法律援助的律师,而另一方面,我们也不得不感到汗颜,一个国家明文规定应由政府承担的法律援助义务竟然要靠宗教信仰来支撑。尽管这一现象只是个例,但仍然值得我们深深思考。我们必须看到这种完全指定代理律师,并且代理律师仅仅为一人的制度背后的弊病的不容忽视。首先,这种制度完全是建立在代理律师本人的善心之上,但是善心是有限的,在谈话中,我们可以明显的感觉出代理律师身心俱疲的语气。其次,在这种制度中,代理律师的身份极不明确,代理律师告诉我们,尽管他是律师,但是同时他也是公务员,这样一种双重身份给他带来的是更多的困惑而不是保障。再次,这种制度事实上经费还是严重缺乏的,20000元并不是小数目,但是对于大量的寻求援助的要求来说,却又显得少得可怜,并且仅仅给法律援助中心的专职代理律师100元的代理费,而却给其他指定代理律师500元的代理费,无疑是对专职代理律师的一种人格上的打击甚至是侮辱!可以说这样的一种制度完全是B区自己的发明,没有什么太可以借鉴的地方。
在B区法院,我们得到的是另外的一个情况,法院提供的资料中显示,法院的司法救助很少有提供给民事如赡养,抚养案件的,而多集中在刑事特别是外来的未成年人犯罪的案件中。而且这类案件多是以免交为主。
3.进一步调查中的总结:
在进一步调查以后,两地法律援助的基本情况已经渐渐明晰的展现在我们的面前,我们可以看到,在A县,由于自己本身经济的不发达,政府没有过多的资金投入到法律援助这项事务当中,而法院也不得不多采用缓交而不是免交的形式进行司法援助。而在B区,经济的发达使当地政府能够有更多的资金可以投入到法律援助的事业当中,但是另一方面,资金仍然是不足的,并且B区本身在法律援助的制度上就存在着很大的问题。
从两地的初步调查中我们可以看到:目前法律援助制度的实施仍然是有很多不足之处的,而制约法法律援助制度的瓶颈主要有以下几个方面:
首先是资金的匮乏,在现代经济社会,没有足够的资金无疑是造成法律援助制度无法有效实施的最大障碍。
其次是人力的不足,政府不可能投入过多的人手到法律援助事业之中,而法律援助中心指定的代理律师,又往往会因为这种被指定案件利润很小甚至没有而对这种指定应付了事,这不仅仅是律师本身一种公德心的缺失,更多的是现行法律援助制度不完善的表现。
再次是制度的不完善,作为一项出台仅几年的法律制度,法律援助制度本身还存在一些可以进一步完善的空间,这也就造成了法律援助制度在实施过程中的种种漏洞。
经过调查我们可以发现,目前法律援助制度仍然是存在很大问题的,但是我们同时也应该看到各地政府与法律工作者在法律援助制度的实施过程中因地制宜的对它的推动与完善所作出的努力。各地的经济状况、民俗风情等的不同都会造成法律援助制度实施过程中的差异,比如两地法院对于案件的司法救助的侧重点的不同,是因为在A县,经济不发达,外来务工人员很少,而农民众多,因此宅基地、赡养案件等较多,而对法律援助的需求也以这类案件为主。而在B区,因为其经济较为发达,外来务工人员众多,因此外来人员中未成年人犯罪比例相对较高,而当地人生活比较富裕,寻求法律援助的人反而比较的少。当然,这仅仅是一种简单化的分析,具体的情况,可以通过以下几个个案来做进一步的对比与研究。
(三)两个个案的进一步探讨
1.A县田某案
在A县我们有幸发现了一桩母亲田某状告儿子李某的赡养案件,案卷中的案件陈述基本如下:
起诉状中的事实及理由陈述如下:
原告32岁丧夫,寡居几十年,含辛茹苦将五个子女托养成人,分别成家立业。现原告已年迈多病,需要人照料。从2001年2月,原告在外甥女王某家生活四年,期间一直由外甥女等人照料。而作为长子的被告长年不履行赡养义务,即使在原告住院期间也不管不问,不打照面。现在更是拒之门外。故此根据……
这桩案件在申请法律援助之后,以庭外调解,原告撤诉而告终。但是案卷中的只言片语依旧引起了我们很大的兴趣,因此针对此案,我们展开了进一步的调查。
在几经碰壁之后,我们终于找到了案件中的原告——田老太太。但是这位年过古稀的老人躺在病床上,已经无法接受我们的访问,因此不得已,我们只访问了老人目前的赡养者,即这位老人的女儿。通过李女以及后来我们下到农村,访问过李家大儿二儿和李家邻居以后,我们得到了案卷之外的另一种情况:
田某30余岁丧夫,此后一直辛辛苦苦的抚养子女,将他们抚养成人,但是当儿女都成家立业以后,60多岁的田老太太突然跟一个捡破烂的老人离家出走。此后儿女多方打听,才知道,原来自己的母亲在邻县已与这个老人结婚!儿女立刻进行劝阻,但是两位老人坚决的拒绝了儿女们的请求而一定要在一起。消息传到李某所在村庄,立刻引起了轩然大波。因为在当时的农村,这种老人再婚的事件是极少的,因此针对李某的传言纷至沓来,而且这些传言大多是对李某不利的,多数人都认为是李某不善待老人,导致老人离家出走,不愿回来。在这样的舆论压力之下,李某不仅做人抬不起头,而且连入党等事情也被耽搁。在这样一种情况之下,无疑使得母子之间的矛盾更严重,最终导致了母子数十年间从不往来的局面。
但是19年之后的一天,田老太太突然又出现在李某的面前,于是原本已经渐趋平静的家庭又掀起了一场波澜。原来某老太太再婚的丈夫又去世了,而他的子女拒绝赡养这个与自己毫无血缘关系的老人,迫不得已,田老太太只得回到原来的村庄,向自己的亲生子女求助,希望他们能够赡养自己。但是事情已经不像她想的那么简单,尽管十几年过去了,但是儿子依旧没有忘记母亲给自己带来的伤害,因此他选择了拒绝自己的母亲。于是迫于无奈,在自己女儿的支持下,田老太太选择了寻求法律援助中心的帮助,并通过他们将自己的儿子告上了法庭。
到此,案件的基本情况似乎已经十分的明朗,但是在进一步的了解中,解读出了另样的事件:
李某所在村庄实际上是被分为村支书,村长和会计三派的,从十几年前开始,这三派的格局就基本没有发生过什么改变,而李某属于其中村长一派。在这样一种情况之下,多一个党员无疑可以使得村长一派的势力大大地增强,田老太太的做法则对村长一派造成了沉重的打击(村长没能当上支书),而李某在村长一派中的地位也大大下降了。所以当田老太太回来时,村长一派并没有忘记老太太给他们带来的损失,因此他们坚决抵制李某接受田老太太,在这种集体压力之下,李某选择了妥协,拒绝接受自己的母亲,而从李某的口气之中,我们也可以听出他的无奈与感伤,在亲情与地位之间,他选择了后者。
至此,我们可以看到这桩案件所涉及的一系列关系以及这些关系背后的权力,伦理等各种复杂因素了。由于当事人田老太太无法接受我们的访问,我们无法了解到她与另一位老人的结合是否属于自由恋爱,而她的子女对于两人的结合是持一种反对态度的,因此他们所认为的母亲是受到欺骗的说法也是不足为信的,但是在那个年代,做出这种决定无疑是需要很大的勇气的,也是不为乡土伦理所接受的,在当时的农村看来,一位六十余岁,守寡将近三十年的老人改嫁,一方面肯定是因为儿女的不孝顺,另一方面则是她本人不守妇道,因此可以说是为大多数人所不齿的,也因此儿女将受到歧视,做人抬不起头来。而我们在调查中也发现了这样一种现象,那就是在A县的案卷中,离婚案件占了很大的比例,而从当地法制办主任那里,我们也了解到现在农村人对于离婚再婚的看法已经发生了很大的改变,人们已经不会再去一味的谴责离婚和再婚的人了,甚至离婚再婚在年轻人中几乎成为了一种时尚,有些人认为这是一种追求自由恋爱的表现。所以可以想见,事实上田老太太回来时,舆论已经不会再谴责她,因此从这方面来说,李某已经没有理由拒绝赡养自己的母亲了,但是我们必须注意到这个事件背后的权力的影子,因此可以说,是权力将田老太太拒之于门外。
我们必须注意这桩案件背后所带有的村庄政治的因素,权力在里面特别是十几年以后的现在对田老太太的命运起到了至关重要的作用。十几年前,因为一位老太太不可理解的行为,而使得自己的“领头羊”没有成为村支书,掌握更大的权力(在当时的乡村,并没有村民自治选举制度,村长实行任命制,而村庄的实际权力也大部分掌握在村支书手中)。这样一种情况,对于此后十几年始终无法使“自己的人”成为村支书的村长一派来说,打击无疑是致命的。因此,他们对于田老太太是十分仇视的,在他们看来,一切的祸根都在于田老太太——尽管事实并非如此。在这样一种情况下,亲情已经没有太大的作用,因为李某想要生存在这样的一个群体之中,就必须遵守这个群体的游戏规则,只要不利于这个群体的人或事,就算是自己的亲人,也必须排除出去。之所以说李某没有选择的余地,是因为我们可以看到,当他的母亲再婚,他的名声受损的时候,他的群体尽管很生气,但是却依旧容忍了他,并且他在群体中相对较高的位置也没有受到很大的损害。但在当时的情况下,任何其他群体都是不会容纳这样一个声名狼藉的人的,而他所在的群体却没有因为他名声的问题而排斥他,反而表现出了极大的宽容,这样一来无疑就使他对于群体的忠诚大大增加,因此当他所在的群体的要求他选择抛弃他的母亲时,他事实上是出于没有任何选择的地位之中,而只能被动的接受。
而法律援助,在这里试图扮演的是一个正义的维护者的角色,所以法律援助中心的同志热情地接待了田老太太的女儿,毅然将李某告上了法庭。然而法律援助中心无疑并没有考虑到田老太太与儿子之间的复杂的关系,因此他们的努力实际上是以失败而告终了——田老太太最终选择了撤诉,用他女儿的话说是因为自己的母亲还是心疼儿子,而用李某等人的话说则使原本就是老太太不对,她怕出丑。但是有一点是明确的,法律援助中心并没有很好地起到调解的作用,因为田老太太至今依旧住在女儿的家中,而跟自己的儿子不相往来,儿子甚至在母亲病重的时候,也没有来探望过一次!
在这个案件中,我们可以看到,在乡土社会之中,实际上很多问题是相互缠绕着的。就像A县法制办的主任所描述的一种情况那样:农村计划生育越来越难搞,是因为现在国家免除土地税等政策,使得土地又逐渐开始值钱,而在农村,家里儿子越多,不仅土地可以分得越多,而且还意味着自己的势力更大。而儿子少的就是要被欺负,比如同是邻居,儿子多的人家在造房子硬是把一面墙靠到儿子少的邻居家,硬是多占一点儿子少的邻居家的土地,而儿子少的那家只能被欺负,因为自己儿子少,打不过人家,尽管可以找政府,但是政府管不了你一辈子,当政府的人走以后,别人只会加倍的欺负你,就这样形成了一种恶性循环——土地升值-抢占资源-多生儿子。而田老太太一案实际上也是如此,田老太太的再婚对自己儿子的声誉和他所在团体在乡村政治中的地位造成了极大的损害,一系列的连环效应使得他儿子认为自己的地位必然会下降,但是事实上他的地位并没有受到任何的撼动,因此他对于自己团体的忠心开始超越亲情,而当十几年之后他的母亲再来找他时,他选择了拒绝赡养自己的母亲,这种拒绝甚至超越了他对法律制裁与舆论谴责的恐惧!因此,在农村没有绝对单一化的问题,伦理、政治等都是相互缠绕的,因此必须理清所有的头绪,才能看到它内部的问题所在。
2.B区何某案
在B区人民法院,我们看到了另一桩有关赡养的案件,案卷中原告何老先生对事实陈述基本如下:
何某,今年73岁了,由于年纪大,身体状况也很差,已经失去了劳动能力,又没有什么经济收入,所以生活很困难。而我六个子女都已经长大成人,有固定的收入,并且生活得很好,他们是由我一手抚养成人的,因此有赡养我的义务。现在我要求……
而原告的六个子女何大等人则申诉道(六子女的描述基本相同,因此选取比较有代表性的字句,不再赘述):
父亲在十几年前和母亲离婚,当时我们六姐妹怎么劝也劝不住。并且他说:“一定要离,六个子女都不要,以后不再发生任何关系。”离婚后他分得大部分的财产,并且和别的女人结婚,现在他年事已高,要求我们赡养本来是应该的,但是他太伤我们的心,并且他和别的女人结婚,那个女人的子女也有赡养的义务。现在我们失业了,又是文盲,工作很难找,还要支付子女的生活费和学费,又要赡养自己配偶的父母亲,交自己的养老保险等,根本没有能力赡养自己的父亲。而且父亲卖房子得了十几万,每月又有政府100元的养老金,根本不存在不能养活自己的问题……
这是一桩很有趣的案件,案件双方的当事人都不断的哭穷,说自己的苦楚,说自己有理,但是事实又是怎样的呢?我们随即就此案展开了调查。
首先我们调查的是当事双方的经济状况与生活状况,何老的经济状况和生活状况基本如下:
何老现居住于农村情人家中,他在离婚后并未再婚,由于是搬迁户,因此每月能得到政府养老金100元,居委会证实一直按时发放。而卖房得的十万左右房款(根据房子的买主介绍,10万元分三份,7万归何老,2万给予了大儿子,1万给予了小儿子)。而何老现有62岁恋人一名,平时有抽烟,喝酒,赌博等恶习,比较爱占小便宜。
而何氏六姐妹(老大和老三为儿子,其余为女儿)的经济状况基本如下:
何大,现有三居室一套(系拆迁后分房取得),一店面房(他称此店面为别人所有,他只是帮忙,但经过调查后发现店面方属于他所有),并有钱江摩托一辆。
何二,现为出租车司机,收入尚可。
其他几兄妹除何四外的收入状况在调查后发现也都尚可,绝不存在他们在申诉书中所描述的问题。而何四由于丧夫,女儿又尚在读书,因此家庭条件比较差。
而几兄妹大都是文盲(何二除外),仅仅识得一些简单的字。平日生活作风一般,与邻居关系也很一般;何三有嗜酒的毛病,经常与人吵架。(在第一次庭审期间,何三曾辱骂法官和律师,并且大打出手企图殴打自己父亲,以及法官与律师。)
而关于十几年前何老离婚案件,一些老人与何的子女基本描述如下(由于何老在这方面拒绝采访,因此关于这方面的信息可能会有所偏差):
何老与李老系三十余年夫妻,后因何老与另一女子相好,坚决要与发妻离婚,而此时最小的何六也已经满20岁,按照当时的离婚协议,大儿归父,小儿归母,四女并未作明确的分配(事实上当时除何六外,其余三女都已出嫁),房子归父,家产也大部分归父亲所有。而那时何大等六姐妹以及一些老人都曾力劝何老,甚至下跪,但是毫无效果,此时六子女都已成人,再无抚养问题,何老曾当面言于六子女彻底断绝关系,不再往来。
而此外,在调查过程之中,我们还发现了另外一个问题——房子问题,因为关于房子、何老、何大、何三、以及何氏姐妹对于拆迁后所分得的房子都有不同的说法,特别是对于何老卖出的房子、在价格、卖房款的分法等方面都有完全不同的说法。但通过调查我们便得到了以下的一些基本情况:
拆迁后何老父子共得到大中小三套房子,大房归何老大所有,小房归何老三所有,中套房归何老所有。后来何老卖房,卖得10万元,2万归何老大,1万归何老三,余下的皆归何老。我们无法知道三父子在私下有什么样的交易,因为在访问中,我们发现其余四女并不知道此事,而是完全三父子的私下协定。这样看来,父子之间并不是“彻底断绝关系,不再往来。”
从以上的描述中我们可以看到这样的一些基本事实:
首先关于何老,在乡土社会中他绝不属于“好人”的一类,甚至可以说是受到别人藐视的,因为在调查中,我们发现一些老人口中何老被称为是“老不正经”,“杀胚”(方言中很严重的骂人的话),可以看到他们对何老的一种轻蔑与敌视。在十几年前,何老与妻子李某离婚,而终子女力劝不成,双方最终翻脸决裂。而此时何占有了房子以及大部分的财产。但是必须注意一点,此时的何氏六兄妹都已经成人,因此何老已经尽完了他的抚养义务,而且何老离婚以后并没有再婚。
后来房子拆迁,何老三父子的大中小三套房子,何得到了拆迁费10000元,并得到政府每月养老金100元。其后何老卖掉自己的房子,得100000元,三父子七二一分配。
而到2008年,何老突然提出要求子女赡养,要求每人每月出200元遭到拒绝,后街道办事处出面也未能解决,最终使此案走上了法庭。法院调解不成功以后开始庭审。第一次庭审因为何老三借酒闹事而没有成果,第二次庭审最终判决何氏六姐妹每月共出200元以赡养父亲而告终。
在这桩案件中,我们所看到的是另一种法律援助与乡土伦理碰撞的形态,因为法律援助条例的规定,赡养案件是必须接受的,因此B区的代理律师也就是前面所说的那位专职代理律师尽管在心里很反感这个案件(在他的世界观看来,案件双方当事人都是不道德的,或者用他佛学的角度来讲,两者都是不善的,这从他接受访问时的语气中就可以听出来),但是他的职业道德迫使他接受这个案件,并且对案件认真地对待,而对审理过程中被告方对他的污辱,他则一笑置之,说这种事已经经历太多了。法有善法恶法之分,同样的法律之下的案件也有令人感动和厌恶之分。像这样一种双方事实上都有钱但是却依旧选择不屈不饶的案件,令法律援助感到十分的头疼,因为依据条例规定它无法拒绝老人的求助,但是一系列的调查取证却又证明了老人的不道德性,特别是对乡土伦理的违背,就像《乡土中国》中费老对于“无讼”的描述一样,一位老人言出了当地人对于此案件的看法:“儿子不养老子么事不对,但是既然他(何老)以前讲过跟儿子没关系了么说话就要算数,这样的一个流氓老子,在外面养女人,饿死都活该。他们一家人把我们这个地方的人的脸都被丢尽了!”可以看出,在现在的农村,人们实际上还是对于老人离婚和恋爱持有一种藐视的态度的,特别是当这个老人的社会地位本身就不是很高时,就更是如此。而离婚几十年以后再找回来要求赡养,还告上法庭,就更是“丢脸”了!但是从法律的角度来说,老人当时说的完全是气话,不足为据,而他已经尽到了抚养的义务,那么子女就应该尽赡养的义务,在此,法律与乡土伦理发生了碰撞。
在上面的描述中政府的作用并没有显示出来,但事实上在这个事件中政府始终是在起作用的:首先是法律援助中心在其中起到的作用,这已无需赘述,对代理律师在上文已作了描述。其次是街道办事处亦即基层政府的作用,实际上无论是在庭审前、庭审中,还是庭审后,街道办事处始终在试图化解何家人的矛盾,只是由于何老与何氏兄妹都比较顽固,这种努力并没有起到太大的作用。在此我们必须看到,政府在其中还起到了另一个作用。也就是拆迁过程中,政府给予了何老10000元的拆迁费以及每月100元的养老金,后来又分配给何老以及他的两个儿子三间房子,而后来何老卖房又得到了70000元,这样一来,实际上政府可以说已经是给了何老足够的生存保障(何老现生活在农村,因此可以说并没有过多的支出,这样的一笔资金已经足够他度过余生),而他还是要求子女来赡养他,这似乎有点奇怪。因为他要求赡养并不是想与子女和解,如果是那样他就不会将自己的子女告上法庭。这样一来他要求赡养的动机就显得比较令人难以理解了(关于这个问题,何老拒绝回答)。我们猜测可能的动机有以下几种:一个是何老在这几年中,实际上已经把自己的财产挥霍一空,因此确实没有经济能力来养活自己;一个可能是何老认为子女应该养他,必须给他生活费;另一个可能是何老试图证明自己从十几年前到现在始终是对的。当然这些仅仅是一种猜测,也不足为信。但是我们可以看到,政府在人民生活中始终是想起作用的,尽管从社会的角度来看,本案件的双方都不是很道德,但是现代社会要求的仅仅是富裕和安定,因此政府始终想调解两方的矛盾,息事宁人,尽管结果不甚明显,但是这样的一种努力我们还是不能忽视的。
六.总结:
从上面实证考察的一系列的描述中,我们可以看到农村基层治理、乡土伦理、法律援助三者之间所存在的关系。
法律援助可以分为属司法局的行政法律援助与属法院的司法法律救助两部分,在司法尚没有完全独立的今天,可以说法律援助与行政是相互缠绕在一起的。但是基层的政府在管理农村时,试图作的又不是完全凭借法律来实现治理,因为事实上在农村,大多数人是不了解法律的,可以说大多数人是一定层次上的法盲(这从A县和B区两个分别以农村人口为主和以城市人口为主的地区每年所审理的案件数量中也可以看出来。实际上在调查中我们也了解到,在A县,农民的矛盾主要集中在婚姻,土地等问题上,一般总是先找村民委员会,再找乡政府,只有在迫不得已时才会去法院上诉。而在B区,案件往往集中在合同纠纷等事件中,往往直接上诉到法院)。这样一来事实上用法律解决问题在不农村决不是最好的办法。因此基层政府在解决问题时往往很少采用法律手段,而是通过一种教化,这种教化可以是很温和的,但有时候也是很剧烈的,而且往往是各种问题都纠葛在一起,各种关系,事件相互缠绕,因此更多地是对人而不是对事来进行的。比如占用公共土地问题,明明只是占用公共土地,但是基层政府却往往会将计划生育,农业税,各种杂费等许多问题牵扯进来,意图在农民理亏时一次性的全部解决。在这样一种情况下,实际上针对弱势群体的法律援助很少能够对农民这一大的弱势群体进行帮助。并且很重要的一点,法律援助的资金尽管是专项资金,但是却往往会被司法局挪用,比如在B区,实际上政府每年给予法律援助中心的资金为60000元,但是到真正到法律援助中心手中的却只有20000元。在这样一种情况下,可以说法律援助是受到政府的制约的。
正如前文所言,政府在农村进行治理的时候,往往是将各种问题相互纠葛在一起的,而改革开放以后,毛泽东时代的共产主义文明以及价值发生了危机,农民由以前对于毛主席的崇拜变成了现在的迷茫,电视等现代性媒体工具进入家庭以后,各种价值观乘机猛烈的冲击着农村,农民的价值观发生了很大的改变,特别是对于婚姻、教育等问题的看法在很大程度上背离了传统(这种背离实际上是自毛泽东时代就已经开始了的,毛泽东时代是对于一切旧有价值观的打断和新的共产主义价值观建构的时代,但这种建构并没有完成,却又受到了新的价值观的冲击,这可以说使得农民的价值观陷于混乱中,农村再没有那种传统社会的相对统一的传统与价值),因此可以说乡土伦理是现在又一个值得研究的内容。而说到它与基层政府治理之间的关系,我们可以看到,政府实际上失去了以前毛泽东时代那种一呼百应的号召力,也渐渐失去了自身可以凭借的国家强权,(可以看到在上世纪的八九十年代中,基层政府的治理是很粗暴的,而现在“依法治国”与“以德治国”,文明治理等的提出使得基层政府在使用强制手段进行管理时不得不有所顾忌。)因此乡土伦理的涣散可以说给基层政府的治理带来了很大的麻烦,但同时这种涣散也意味着人心的涣散,又给予了基层政府在治理时有可乘之机,防治与农民发生大规模的冲突,优秀的行政人员则利用农民之间的矛盾相互制衡,达到自己的目的(就像前面所描述的A县李某所在村庄那样,三派力量按照大小各自有各自的位置,形成了相互制衡)。
可以说在转型时期的中国,农村基层政府的治理,法律援助,乡土伦理之间是一种张力与亲和力并存的,法律援助在现在还过多地依靠这政府,因此当地的经济发展情况,政府的收入,以及政府官员特别是基层政府中的高层领导对于法律和法律援助的认识可以说决定着法律援助在当地的命运。而目前农村的治理并不需要过多地依靠法律,而农村伦理道德观的涣散也并没有给法律援助以渗入的机会,或者说试图在农民思想中建立法律意识的努力并没有取得显著的效果,因此法律援助在农村的实施状况可以说不容乐观。
总的来说,法律援助作为一种新的事物在中国出现的时间也只有短短的几年,取得的成绩是有目共睹的,但是存在的问题也是不容忽视的,特别是在农村,法律援助这个名词对于农民来说还相当的陌生,法律援助在农村的成果还相当的有限。这一方面是目前我国法律援助制度不健全的原因,另一方面也是政府对于法律援助制度不够重视,各地法律援助机构都面临资金困难,人力不足等各种问题的缘故。因此可以说,法律援助制度在中国特别是在中国农村的实施,还任重道远!


有关 农村法律援助调查——农村基层政府、乡土伦理与法律援助的关系 的更多资料,请参考:
百度 baidu.com | 谷歌 google.com | 搜狗 sogou.com | 雅虎 yahoo.com.cn | 有道 yodao.com
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