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行政服务中心发展浅析

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自1999年初,浙江省金华市首开集中办事大厅先河以来,行政服务中心这种形式已在全国遍地开花,形成燎原之势。一项改革能在短时间内推广、普及,显示了其具强大的生命力。值亳州市行政服务中心成立三周年之际,笔者综合所见所闻所思,对中心的现状及可能出现的发展方向进行肤浅分析。一、中心发展历程
(一)发展背景
基于“市场失灵”原理的行政审批制度作为政府宏观调控的手段之一,在计划经济条件下,在避免“公共事物的悲剧”发生、优化资源配置、平衡个人自由和社会总体利益之间的冲突等方向发挥了积极作用。但在市场经济条件下,过多过滥的行政审批项目导致低效率,滋生腐败,使资源配置效率降低和社会成本的增加,更为权力提供了“寻租”空间,降低政府的责任心。近几年,随着经济的快速增长和人民群众对政府要求的日益增高,审批中低效、腐败现象已为人民深恶痛绝。党中央国务院下决心解决这个问题,各级党支委政府积极进行探索。提供集中办公、联合审批的行政服务中心这种形式从重多尝试中脱颖而出。
(二)发展过程
行政服务中心发展可概括为“首家开创,其他效仿,遍地开花”。1999年初,浙江省金华市首开全国先河,设立市政府集中办事大厅,将全市46个具有行政审批权的局委办的审批办证窗口全部集中于大厅,这个看似简单的举措却成倍地提高了行政效率。金华的创举得到了浙江省政府200万元的重奖并很快在浙江全省普及。浙江上虞在金华的基础上建成了全国首家真正意义上的行政审批中心。该中心有专门的管理机构和管理人员,形成一套比较完整的管理制度。安徽全国最早建立了省级政务服务中心。目前,全国大部分省地市县设立了不同名称的以集中限时、透明审批为核心内容的行政服务中心,金华之火已经燎原。
二、中心现状
各地行政服务中心名称不同,但内容相似、特点相近、问题相仿。
(一)大部分地方都将行政服务中心作为当地政府派出协调机构,承担进驻中心职能部门的协调服务、监管职责。为增加权威性,许多地方的中心主任由政府常务副市长或秘书长、副秘书长兼任。窗口人员受中心和原单位双重管理、人事关系等仍在原单位。
(二)中心项目上采用“五公开”、“一站式”、“并联”审批等方式,透明、公平、公正、便民,联合审批、全程代理等大大提高了审批效率。管理上都设专门督查部门负责窗口工作人员的办事质量、日常工作纪律的监督、检查。
(三)中心发展过程中都存在一些相似问题。一是机构地位不甚明确或机构力度和权威与中心所承担的职能不匹配。中心多为政府派出机构、事业单位,协调监督已形成几十年又有法律依据的众多行政机关显得力不从心。亳州市行政服务中心主任刘兴杰就在2000年行政服务中心起步阶段提出了中心无法定地位这一问题。二是项目问题。审批事项拒不进入或不实质性进入,审批环节过多、效率低一直是困挠中心的主要问题,也是表层问题。三是体制问题。目前我国行政审批按审批管理对象不同设立部门或审批事项,各部门、各审批事项有法律、法规或规章授权,进行调整可能涉及法律问题。体制和法律问题是深层次问题。四是管理问题。窗口工作人员人事关系、工资关系等都在原单位,中心管理没有强硬的约束作依据。
各地行政服务中心都在努力解决以上问题。如变中心为行政机关、设立高层次的管委会、把窗口工作人员关系转入中心等。
三、中心可能出现的发展方向
中心的出现,一定程度解决了行政审批领域的弊病,是个新生事物,其发展有一定的规律,但各地社会、经济发展水平不同,人们主观能动性发挥各异,又使中心发展呈现不同方向。
(一)基本保持现状,维持现在的性质,局部调整和加强,但现有格局不变。
中心一出现,各地各级党委、政府高度重视,为中心的发展付出很多心血,中心才有现在的成绩。随着中心的进一步发展,逐渐触及体制、法律等问题。体制无突破,中心只能在有限范围内通过领导亲自抓,管理科学化、加大监督力度等方法,使中心功能和内容逐步加强和丰富,但只能是局部调整。
局部调整的加强和完善一方面表现为管理的科学化。各中心根据实际,已摸索出很多有特色的管理方法。如海盐县的ISO9001认证标准管理,玉环、大足的全程代理制,连云港的“一审一核”制,蚌埠的“并联”审批制和亳州的人文化建设等。中心管理局及专家学者会根据新情况不断推陈出新、与时俱进,使管理更科学。另一方面表现为中心含盖方面逐渐丰富。中心刚开始只是行政审批办事中心甚至只是招商引资办事中心,现在不断含盖收费、便民等内容,成为便民服务中心。现有些地方又实现了行政审批中心、招投标中心、会计结算中心、政府采购中心的四位一体,从内容上充实扩大了中心。但几位一体的大中心可能是“形”的聚合而无“神”的统领。
这个方面向既可部分解决中心发展主题,又不触动体制和法律,改革风险相对较小,应该是大部分中心最可能的发展选择和方向。
(二)中心的监管职能弱化,服务功能增强,中心成为众多行政审批窗口的协调、后勤保障和服务部门。
促使中心为这种方向的发展的可能因素,一是各政府机关均依法行政、廉洁高效、公开公正透明,真正做到“情为民所系、权为民所用,利为民所谋”,中心的监管已无必要。这是社会发展的高度文明和理想状态,需要相当长的时间才能实现。二是中心触动发展个别集团利益,反对者占上风,改革发展进程受阻。最初的金华和包头,都出现这种现象。但就发展方向来看,这种因素导致中心明存实亡的可能性很小,名亦不存的可能性更小。建中心的人多,敢于撤中心的人不多。
(三)体制突破,中心成为政府的行政审批执行部门,性质趋近行政审批管理局。
这个方向下的中心,将所有政府机关的行政审批事项从原行政部门中拔离出来,集中到中心,突破现在以管辖对象不同设立不同行政机关的政府管理体制,实行决策、执行和监督的分离和约束。中心是执行审批的独立机关,执行审批的人员全部是中心工作人员。行政审批的执行接受监察部门等部门和人民群众的监督。
这种方向既有合法性,又违背现行法律。其合法体现在即将实施的《行政许可法》第二十五条:“经国务院批准,省自治区、直辖市人民政府经统一、效能的原则,可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”。其违法情体现为现行有关国家组法法和其他法律授权原行政机关从事行政审批,并具有排斥性。
这种方向的可能性,一是国家调整现行政府管理体制和法律。《行政许可法》是刚制定的法律,反映现阶段要求,具有先进性。其他如国家机组织法等均是以前制定、多反映当前情况,应有调整余地,政府管理体制按审批、监管、公共服务功能设立部门。二是国家授权个别地方搞试点,成功后全国推广。“地方突破,中央肯定”也是我国改革的一个规律。
比较前二种方向,这个方向从质上发展了行政服务中心,从根本上解决行政审批领域的问题,但风险也相对较高。政治稳定的地方可开展大胆尝试,“无限风光在险峰”。

总之,设立行政服务中心是行政管理体制改革,属上层建筑改革,制约于经济基础和上层建筑中的其它方面。行政服务中心的产生、发展具有一定规律。只有掌握规律,才能更好服务经济发展和社会进步



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