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强化依法行政观念提高依法执政水平

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  党的十六大把发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明,作为全面建设小康社会的重要目标之一,并明确提出“加强对执法活动的监督,推进依法行政”。树立依法行政观念,坚持依法行政,是建设社会主义政治文明的关键所在,也是十六届四中全会提出加强党的执政能力建设的重要内容。只有依法行政、执政为民,才能让人民群众享有广泛的、切实的民主权利和自由,真正实现、维护和发展好最广大人民群众的根本利益;才能用法治来调整、规范各种社会关系和社会活动,推动经济社会加快发展。
  一、坚持宣传教育经常化,增强行政机关工作人员依法行政的观念与能力,锻造“素质”队伍
  全面推进依法行政,需要牢固的思想基础,而这又在很大程度上有赖于各级领导干部和工作人员法律意识的增强。因此,必须加大宣传教育力度,全面提高各级领导干部和行政机关工作人员的法律知识水平和依法行政能力。
  (一)进一步完善领导干部学法制度。随着改革开放的不断深入,民主法制建设的不断推进,掌握并能运用法律知识处理行政事务,已成为担任领导职务的必备条件。领导干部作为各项社会事务的管理者和决策者,法制观念的强弱和法律素质的高低直接影响到依法办事的水平。因此,各级领导干部都要牢固树立“为官要学法、为政要用法”的观念,对必须具备的法律知识,要扎扎实实学深学透,学以致用指导工作,由注重运用行政手段向注重运用法律手段转变。各级领导班子都要建立学法规划,制定目标任务,明确时序进度。要认真学习邓小平民主法制理论、江泽民、胡锦涛同志关于依法治国、依法行政的重要论述,学习《宪法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》等重要法律,掌握担任领导工作所必需的法律、法规的基本内容,达到自觉运用法律手段管理经济、文化和社会事务的目的。
  (二)不断强化公务员学法制度。具备较高的法律知识水平是国家公务员应有的思想素质和业务素质。在加强公务员法制教育的过程中,要做到“三个结合”,一是要坚持集中学习与分散学习相结合。坚持从实际出发,科学安排公务员的学法时间,实行集中学习。同时,坚持开展个人自学。二是要坚持学习法理和解剖实际案例相结合。在学习过程中,不仅要讲法律知识,而且要注重剖析典型案件,通过具体生动的实例,帮助掌握所学的法律法规知识。三是要坚持经常检查与定期考试相结合。
  (三)建立健全行政执法人员学法制度。建设一支高素质的行政执法队伍是全面推进依法行政的需要,是实现依法治市的根本要求。对行政执法人员要有针对性、经常性、多渠道地组织法律知识更新学习培训。要把本职工作所需要的法律、法规和规章作为学习重点,熟练掌握执法活动所涉及的实体法知识。行政执法人员上岗前,要进行法律知识考试,考试合格方可领取上岗证书。总之,要通过加强行政执法人员的学习培训,使之能够熟练运用法律规范处理行政违法案件,严格按照法定职责和程序开展执法活动。
  二、致力行政行为规范化,切实转变政府职能,锻造“公共”队伍
  当前,经济全球化进程加快,国际经济、区域经济联系更加密切,竞争更加激烈。哪里政府管理规范,办事效率高,服务环境好,哪里就能吸引更多的资金、技术和人才,实现大的发展。这就要求各级政府加快职能转变,搞好管理创新,推进依法行政,进一步提高政府管理和服务的效率。
  (一)加快推进政府职能转变。在市场经济条件下,政府行政应当体现政府是经济运行过程的调节者、经济活动秩序的制定者和维护者、执行经济活动规划的仲裁者及战略规划的制定者。加快政府职能转变,主要体现在三个方面:一是要由全能政府向有限政府转变。凡是企业、市场、社会和公民能自我调节、自我管理的事,政府就不必介入。要规范政府的权力,改变过去政府包揽一切的管理体制,把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好环境上来。二是要由微观管理向宏观调控转变。政府要适应市场经济的需要,从生产经营一线和竞争领域退出来,从“运动员”的角色转变到“裁判员”的角色,不再参与经济的微观活动和具体事务。三是要由行政指挥向综合服务转变。要改变权力导向型的管理方式,正确运用政策引导、信息咨询、经济发展规划、公共服务等多种手段,为经济建设、社会发展、人民群众服好务。
  (二)大力推进行政审批制度改革。清理并减少审批事项,改革并规范审批行为,是政府职能转变程度的一个重要标志。一是要合理设定审批权力。政府必须放松对企业、商品的管制,减少行政审批,减少对资源的垄断和资源的行政配置。对保留下来的审批事项,应当明确程序、时限和责任,并对外公布。要把主要精力放在事后监管上,加大对违法者的处罚力度。二是要严格规范审批程序。以“简化”、“公开”、“规范”为原则,加强审批程序控制和制度化管理。要建立和完善职能部门内部的会审制度、审批登录制度、听证制度、重大审批事项集体讨论决定制度,实行审批行为过错追究制度和终身负责制,制定政府审批工作监督管理办法,落实监管责任。三是要实行审批权与检查处罚权相对分离。通过设立专门的行政执法机构,相对集中行使行政处罚权。这不仅有利于加强对审批权的监督制约,抑制和防止审批权的腐败,而且有利于加强对社会和市场的监管。
  (三)积极创新运行机制和管理形式。科学的机制出活力、出效率。加快政府职能转变,应突出制度创新,完善运行机制,靠机制和制度来保证政府行为的规范协调和高效运行。一是要实行依法决策。健全重大问题集体决策制度和专家咨询制度,完善科学化、民主化、规范化的决策程序。对政府决策的每个环节,都要采取适当形式,在一定公众范围内予以公开,广泛征求群众和社会的意见。同时,应建立决策失误追究制度,对因盲目决策而造成重大失误、导致重大损失的,要追究责任。二是要强化程序意识。讲求程序是现代化法治国家行政管理的重要理念,也是依法行政的重要内容。政府部门的办事程序应当做到规范、公开、合理,最大程度地方便当事人。要充分利用程序的约束,杜绝办事人的随意性。三是要积极推行电子政务。 积极运用现代科学技术,加快实施行政管理信息化、现代化步伐,进一步提高行政水平。
  三、着眼行政执法制度化,着力优化发展环境,锻造“服务”队伍
  我国百分之八十的法律和全部行政法规都是由国家行政机关执行的,大量的社会事务都要通过政府的行政行为来完成。因此,严格依法行政便成为营造良好发展环境的中心环节。
  (一)切实转变执法观念。由于长期的封建传统、计划经济体制等诸多因素的影响,少数行政执法人员的“官本位”意识还比较浓厚,有的甚至将法律赋予的权力视为谋取私利的工具;执法“缺位”、“越位”、“错位”的现象仍不同程度的存在;多头执法和多层执法的问题未能有效解决。这些现象的存在,严重影响了政府的形象,阻碍了地方经济的发展。因此,必须转变执法观念,破除特权思想,强化服务意识。对于行政执法人员来说,要不断强化“一切权力是人民赋予的,依法行政是为人民服务的职责”的公仆意识,自觉把国家法律法规作为从事行政行为的准则,坚决纠正重权轻法、以权压法的思想和行为。要坚持依法治国与以德治国相结合,通过说服教育、示范引导、提供服务和依法治理、文明执法,做好改革发展阶段的执法工作。
  (二)实行行政执法与经济利益相脱钩。近年来,各地各部门加大了规范行政执法的力度,行政执法活动从总体上有了较大进步。但是,“收费养人、养人收费”、“执法就是收费”的现象在一些地方仍屡禁不止。要从根本上解决这一问题,必须从体制上进行改革,使执法行为与经济利益彻底脱钩。深化“收支两条线”改革,有利于部门转变职能、改进作风,从收收支支的繁杂事务中解脱出来,从算小钱、较多考虑部门利益中解脱出来,把职责和主要精力真正转到经济调节、市场监督和社会公共事务管理上来。因此,要不断深化“收支两条线”改革,将政府各部门的预算外收入全部纳入财政专户管理,百分之百实行“收缴分离”;部门预算要全面反映部门及所属单位预算内外资金收支状况,提高各部门支出的透明度;要改变现有财政对行政执法部门经费的管理方式,足额供给其经费。
  (三)健全完善行政执法责任制。要提高行政执法工作水平,必须把执法权力与执法责任联系起来,规范、约束执法活动,防止行政权力的滥用。要把政府各部门负责实施法律、法规、规章的职责,分解落实到具体的执法机构和执法岗位,依法确定职责权限、执法标准、工作程序、工作制度及保障实施的措施,确立政府及其部门的主要负责人为依法行政的第一责任人,明确每个行政执法人员的执法责任。实行行政执法首长负责制、执法过错责任追究制,对发生严重执法过错的,单位主要负责人要承担过错连带责任,对执法过错直接责任人视情节轻重予以责任追究。
  四、推进行政管理透明化,加强对行政行为的监督,锻造“公正”队伍
  随着经济的发展和时代的进步,社会公共事务不断增多,在政府管理社会公共事务的过程中,必须强化行政权力的监督,防止行政主体权力扩张和滥用。
  (一)推进政务公开制度。政务公开是公民行使监督权的前提,立法、执法、司法的透明度越高,公民实行监督的可能性就越大,从而有利于实现真正意义上的社会公正。因此,必须着眼于维护公民的知情权(即公民有权知晓政府行政权力的意图、依据、过程、结果)和监督行政主体依法行政来推进政务公开制度。一是要明确政务公开的主体。政务公开不仅包括各级行政机关,还应包括具有一定行政权的国有公司,如邮电、电信、供水、供电等国家垄断性行业。二是要明确政务公开的范围。 除涉及国家整体利益、个人隐私、企业经营秘密外,对一般信息,如行政立法、行政机构改革、人事制度、重大经济建设和公共福利设施建设项目、涉及相对人的权利义务的行政行为,特别是与人民群众利益密切相关的行政事项,都应纳入公开范围。三是要明确政务公开的形式。政务公开应以政府主动公开为主,可采取政府公报、召开会议、政府上网等形式。除此之外,对政务公开的审查机制问题、收费问题、信息的时效性问题均应作出明确的规定。
  (二)完善执法监督机制。要大力加强和完善对行政执法权的全方位监督,确保行政执法权得到依法行使。一是要加强党的监督。充分发挥各级纪委教育、监督、查处、保护的职能,加大对行政执法部门、党组织及党员执法人员的监督力度。通过来信来访、明察暗访、联席会议等多种途径,调查了解执法情况,发现问题及时反馈,对构成违纪的迅速立案处理。二是要强化人大权力机关的监督。通过定期听取执法汇报、专项调查、工作检查、视察等渠道,加大依法监督的力度。三是要加强内部监督。各级政府要强化对下级政府和所属部门执行法律、法规和规章情况的监督,及时发现和纠正违法或者不当的行政行为。四是要加强社会监督。要主动接受政协、民主党派和人民团体的民主监督和群众监督及舆论监督。
  五、推行公共服务社会化,降低行政成本,锻造“效能”队伍
  降低行政成本,是推进依法行政的必然要求。必须围绕建立廉洁高效的行政管理体制,改进管理方式,提高行政效率,锻造“效能”队伍。
  (一)继续推进机构改革。机构改革总的方向应是财权向中央相对集中,事权向地方相对分散,减少行政管理层级,提高运行效率,从而使中央政府与地方政府、上级政府与下级政府之间政令畅通、运转协调。要按照精简、统一、效能的原则与决策、执行、监督相协调的要求,科学规范部门职能,按综合职能设置机构,将相同或相近的职能交由一个部门承担,建设小机构、大服务的政府。同时,要加强对地方政府机构、编制、职能的立法约束,把机构编制纳入法制化管理的轨道。
  (二)不断降低行政成本。各级行政机关及其工作人员都必须增强成本意识,把成本管理纳入政府管理之中。要强化预算的权威性和严肃性,以预算制约编制的分配,控制机构、人员和经费膨胀。完善政府采购制度,通过法制化的政府采购、规范的财政支出制度促进行政成本的控制和降低。实行公务员收入透明化,杜绝在国家规定之外自行提高标准和变相发放奖金补贴。建立领导干部任期前后财产审计等制度,有效遏制腐败行为的发生。



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